(I) Das Abstimmungsverfahren im Sicherheitsrat und die traditionelle

Machtpolitik

Es ist gängige Lehre des modernen Völkerrechts, daß sich die Normen zwischenstaatlichen Verhaltens von der traditionellen Machtpolitik und dem mit ihr einhergehenden übersteigerten Souveränitätsverständnis weg zu einem System von Regeln der zwischenstaatlichen Kooperation weiterentwickelt haben, das letztendlich in den Menschenrechten fundiert sein soll.[1] Die Preisgabe der Doktrin des ius ad bellum stand am Anfang dieses Bewußtseins- und Wertewandels, der sich aufgrund realpolitischer Zwänge nur sehr schleppend und widersprüchlich vollzogen hat. Ein besonders eindringliches Beispiel dafür ist der weithin zur Schau getragene "Idealismus", mit welchem die vier Sponsoren der Konferenz von San Francisco eine neue Weltordnung auf der Basis der Freiheit und Gleichheit aller Menschen und Nationen propagierten (Präambel der UNO-Charta), um im gleichen Atemzug sich selbst von der universalen Anwendung dieser Prinzipien auszunehmen. Mit der Formulierung von Art. 27 der Charta ("Yalta voting formula") haben sie ihre eigene machtpolitische Immunisierung sichergestellt und den Gleichheitsgrundsatz zu ihren eigenen Gunsten außer Kraft gesetzt.[2] Trotz der (ohnedies nur eingeschränkt geltenden) Regelung über die Stimmenthaltung bei Befangenheit (welche im übrigen kaum jemals befolgt wurde) war es das Vetorecht der fünf Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates, das die Glaubwürdigkeit der Vereinten Nationen in ihrer bisherigen Geschichte am meisten unterminiert und ihre Funktionsfähigkeit am schwerwiegendsten beeinträchtigt hat. Neben dem moralischen und pragmatischen Gesichtspunkt ist jedoch vor allem auf den rechtlichen Aspekt zu verweisen, da mit der Abstimmungsformel von Jalta eine mit dem Grundsatz der souveränen Gleichheit der Staaten nicht vereinbare Bestimmung in die Charta "geschmuggelt" und so ein Grundpfeiler traditioneller Machtpolitik – unter der Tarnung einer neuen Friedens- und Partnerschaftspolitik, wie sie die Präambel beschwört – in die Nachkriegsära "hinübergerettet" wurde.

Das Abstimmungsverfahren im Sicherheitsrat muß also in seiner machtpolitischen Problematik (d.h. in seiner Unvereinbarkeit mit einer echten Friedensordnung) und in seinem normenlogischen Widerspruch zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen der Vereinten Nationen untersucht werden. Der rechtliche Aspekt muß dann Vorrang haben, wenn man – wie die UNO-Charta und die moderne Völkerrechtslehre dies tut – die Herrschaft des Rechts über die Willkür traditioneller Macht- und Interessenpolitik stellt.

 Es scheint eine Grundtendenz aller Politik als Machtausübung[3] zu sein, daß dasjenige Gremium, welches die Normen erläßt, sich selbst von ihrer Anwendung weitgehend auszunehmen trachtet. Dies gilt für die innerstaatliche Gesetzgebung vieler Länder mit ihren z. T. weitgehenden Immunitätsregelungen für die Angehörigen der Legislative – und es scheint auch die Maxime der Sponsoren der UNO-Charta gewesen zu sein, welche ihre privilegierte Stellung als Proponenten zweifelsohne mißbrauchten, wenn sie die Machtverhältnisse am Ende des Zweiten Weltkrieges zu ihrem Vorteil in der Charta zu verewigen suchten. Sie taten dies, wie insbesondere die Art. 108 und 110, Z. 3 der Charta belegen, in einer Weise, welche ihr Abstimmungsprivileg im Sicherheitsrat auf alle Zeiten absichern soll: Das Inkrafttreten der Charta als solcher wie auch jede spätere Änderung wurde von den Ständigen Mitgliedern an ihre eigene Zustimmung gebunden.

Treffend wurde von Theoretikern der internationalen Beziehungen immer wieder bemerkt, daß ein Funktionieren der Vereinten Nationen nur bei einer weitgehenden Übereinstimmung unter den Ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrates gewährleistet sei, weil eben nur so ihr Vetorecht "neutralisiert" werden könne (das eine Inanspruchnahme aus machtpolitischen Gründen dann kaum erforderlich sei). So wird auch in der jetzigen Situation – nach dem Ende des Kalten Krieges und als Folge des Zerfalls der seitdem Zweiten Weltkrieg vorherrschenden bipolaren Weltordnung -ein neues Zeitalter der Kooperation und der Herrschaft des Rechts beschworen, welches den Vereinten Nationen wieder die Rolle zuweise, die ihnen von den Gründern zugedacht worden und nur wegen der alle Bereiche erfassenden Ost-West-Rivalität nicht zum Tragen gekommen sei.

Diese Euphorie ist jedoch in rechtsphilosophischer Hinsicht trügerisch, in realpolitischer Hinsicht sogar gefährlich. Sie täuscht uns über die grundsätzliche Notwendigkeit hinweg, das Normengefüge der Vereinten Nationen dergestalt zu reformieren, daß das Funktionieren der Weltorganisation nicht ausschließlich von der internationalen "Großwetterlage" abhängt. Denn nach dem Ende der Bipolarität zwischen Ost und West kann sich jederzeit wieder einneues Spannungsfeld herausbilden. Dieses zeichnet sich bereits in nunmehr virulent werdenden Konflikten entlang der Nord-Süd-Achse ab, wie am Beispiel der immer noch andauernden Golfkrise hinreichend deutlich geworden ist. Strukturell mangelhafte Statuten sollten also nicht an die Unwägbarkeiten internationaler Machtkonstellationen gebunden werden, welche das eine Mal bei der Neutralisierung eines Systemmangels hilfreich sein mögen, das andere Mal aber diesen in einer Weise zur Geltung bringen können, welche die Verwirklichung der Zieleinsgesamt in Frage stellt. Die Geschichte der Vereinten Nationen seit den fünfziger Jahren hat dies zur Genüge bewiesen. Der strukturelle Mangel – und damit der normenlogische Widerspruch im System der Vereinten Nationen selbst – muß daher als solcher eliminiert werden.

Davon abgesehen darf sich Rechtsphilosophie niemals mit dem machtpolitischen status quo abfinden, sie muß vielmehr die Ideologie der Machtsicherung analysieren und auf einer konsequenten Anwendung derjenigen Prinzipien bestehen, auf welche man sich im Klartext der Völkerrechtsinstrumente, insbesondere der UNO-Charta, geeinigt hat. Aufgabe einer Philosophie der internationalen Beziehungen ist es – im Sinne von Kelsens Maxime von der "Einheit normativer Erkenntnis"[4] –, normenlogische Inkonsistenzen in den zwischenstaatlichen Regelungen aufzuweisen. Dies bedeutet im konkreten Fall, daß die Relikte der Machtpolitik[5] im Normenkodex der Vereinten Nationen – welcher in seinen zentralen Prinzipien genau das Gegenteil, nämlich Kooperation und Partnerschaft, propagiert – als solche zu identifizieren sind. Treffendbemerkte schon Generalsekretär Kurt Waldheim in seinem Jahresbericht 1972, daß ein System der kollektiven Sicherheit, welches auf der Übereinstimmung von "Großmächten" aufgebaut ist, in vielfacher Hinsicht eher in das 19. Jahrhundert als in die Gegenwart gehört.

Das Veto im Sicherheitsrat als Relikt der machtbestimmten Völkerrechtsdoktrin früherer Jahrhunderte muß zuerst jedoch in seinen verschiedenen formalen Aspekten und seinen realpolitischen Auswirkungen auf die internationale Ordnung untersucht werden, bevor konkrete normative Folgerungen gezogen werden können.

(II) Die (indirekte) Verankerung des Veto-Grundsatzes in der Charta

Vereinten Nationen

In Kapitel V, Art. 23 der UNO-Charta werden fünf Staaten als Ständige Mitglieder des Sicherheitsrates angeführt, welchen sodann Art. 27, Z. 3 das Vetorecht in inhaltlichen Fragen einräumt. Dieses wird jedoch nicht im Klartext, sondern nur indirekt formuliert[6], wenn festgehalten wird, daß Entscheidungen durch eine Mehrheit von neun (aus fünfzehn) Mitgliedern gefällt werden "including the concurring votes of the permanent members". Diese Regelung wird insofern gemildert, als Konfliktparteien bei Entscheidungen nach Kap. VI (Pacific Settlement of Disputes) und nach Art. 52, Z. 3 (pacific settlement of local disputes) sich der Stimme zu enthalten haben.

Abgesehen davon, daß die Ausübung des Vetorechtes als machtpolitischen Instrumentes erst dann verlockend ist, wenn eigene Interessen betroffen sind, d.h. wenn das Ständige Mitglied mehr oder weniger involviert, also Konfliktpartei ist, unterliegt – gemäß späteren willkürlichen Festlegungen, auf die wir unten näher eingehen werden – die interpretatorische Frage, wann ein Streitfall (dispute) oder lediglich eine "Situation" vorliegt, selbst wieder dem Veto, was eine quasi vollständige Immunisierung der machtpolitischen Praxis der Ständigen Mitglieder und eine totale Entwertung der so schön klingenden Stimmenthaltungsklausel der Charta bedeutet. Durch dieses sog. "doppelte" Veto, welches die Ständigen Mitglieder für sich beanspruchen (ein Vetorecht auf der Meta-Ebene der Entscheidung über die Frage, ob eine Entscheidung einem Veto unterliegt), wird die Regelung über die verpflichtende Stimmenthaltung der Ständigen Mitglieder vollkommen inhaltsleer.

Ähnliches gilt für die einschränkende Bestimmung, wonach das Veto nur auf inhaltliche, nicht jedoch auf Verfahrensfragen (procedural matters) anwendbar sein soll. Auch diese Bestimmung wird umgangen, da sich die Ständigen Mitglieder die kategoriale Festlegung einer Entscheidung selbst vorbehalten haben: die Entscheidung, ob eine inhaltliche (also dem Veto unterworfene) Frage vorliegt oder nicht, unterliegt selbst dem Veto. Dies ist der klassische Fall des doppelten Vetos. Während also die Charta durch ihre Bestimmungen den Anwendungsbereich des Vetos einzuschränken sucht, wird er durch die interpretatorischen Festlegungen der Ständigen Mitglieder willkürlich – je nach den machtpolitischen Erfordernissen – erweitert.

In einem seltsamen Kontrast zu diesen Selbstbedienungsallüren der Großmächte, was die Auslegung der Charta für die Inanspruchnahme ihres Privilegs betrifft (Näheres vgl. unten, Abschnitt V), steht die Formulierung von Kriterien für die Mitgliedschaft der übrigen Staaten im Sicherheitsrat. Art. 23, Z. 1 der Charta formuliert einen hohen moralischen Anspruch: dort wird festgehalten, daß bei einer Entscheidung über die Wahl in den Sicherheitsrat vorrangig der Beitrag des jeweiligen Landes zur Erhaltung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit in Betracht gezogen werden solle, während sich die Ständigen Mitglieder einem solchen Test ihrer Aufrichtigkeit erst gar nicht zu unterziehen brauchen. Ja sie stehen aufgrund ihres Veto-Privilegs geradezu als "Lehrmeister" da, deren Friedensliebe über jeden Zweifel erhaben sein soll. Wie die bisherige Geschichte der Vereinten Nationen gezeigt hat, hat man damit aber "den Bock zum Gärtner gemacht". Nicht nur ist die Praxis des "doppelten Vetos" aus der Sicht zwischenstaatlicher Demokratie, wie sie die Charta propagiert, geradezu sittenwidrig, nicht nur steht das Veto-Privileg selbst im Gegensatz zu zentralen Prinzipien der Charta, vielmehr konnten die Herrschaftsinteressen der seinerzeitigen Großmächte (welche inzwischen allesamt zu Nuklearmächten geworden sind, was einen demokratischen Dialog nicht gerade erleichtert) durch diese Regelungen über Jahrzehnte hinweg als völkerrechtliche Gestaltungsprinzipien eingesetzt, ja ihre Berücksichtigung konnte als unabdingbar für die internationale Friedenssicherung dargestellt werden. Es ist bemerkenswert, wie zaghaft – von den Theoretikern der blockfreien Staaten einmal abgesehen – diese Herrschaftsideologie der Siegermächte des Zweiten Weltkrieges[7] in Frage gestellt worden ist.

In der Tat ist es den fünf Ständigen Mitgliedern mithilfe ihres Privilegs bis zum jetzigen Zeitpunkt möglich, die Fiktion eines Großmachtstatus aufrechtzuerhalten, obwohl die Mehrzahl von ihnen diesem wirtschaftspolitisch und/oder militärisch vielfach schon nicht mehr gerecht wird. Ein vorteilhaftes Kräftegleichgewicht für alle Zeiten festzuschreiben (sei es in einer innerstaatlichen Verfassung oder in einem zwischenstaatlichen Reglement), war schon immer eine große Verlockung für die klassische Machtpolitik, welche mit allen – also auch rechtlichen – Mitteln die Zukunft in das Korsett der Gegenwart zwängen will. Ähnlich wie die "Verfassungsgeber" der autoritären sozialistischen Staaten realpolitisch scheitern mußten, wenn sie den Führungsanspruch der jeweiligen Partei mit ganz bestimmten Immunitätsregelungen etc. in ihre Verfassungen hineingeschrieben hatten, wird auch der Versuch der Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates, ihren Status als "Großmächte" für alle Zeiten in einer ohne ihre Zustimmung nicht abänderbaren, d.h. den anderen aufgezwungenen Charta festzuschreiben, aufgrund ständig sich ändernder Machtkonstellationen scheitern. Eine neu sich formierende Weltordnung wird eine Umgestaltung des normativen Rahmens erzwingen. Wenn eine solche "Anpassung" nicht erfolgt und die Vereinten Nationen weiterhin ausschließlich die Machtbalance von 1945 reflektieren, kann noch so große Euphorie über die wiederhergestellte Übereinstimmung zwischen den Ständigen Mitgliedern nicht darüber hinwegtäuschen, daß die Charta mehr und mehr ausgehöhlt wird. Der artifizielle Supermachtstatus, welcher lediglich durch ständige Mitgliedschaft im Sicherheitsrat abgesichert ist, kann den realen Status auf Dauer nicht aufwiegen. Gerade der Umbruch im Osten Europas sollte gezeigt haben, daß ein Gerüst normativer Bedingungen dann nicht mehr trägt, wenn die gesellschaftliche Wirklichkeit sich grundlegend gewandelt hat.

Die Renaissance eines missionarischen Supermachtdenkens in den USA darf uns nicht darüber hinwegtäuschen, daß eine sich neu formierende multipolare Weltordnung auch von den Vereinten Nationen fordert, sich von der Hegemonialpolitik der Siegermächte des Zweiten Weltkrieges zu lösen und schrittweise ein partnerschaftliches System der internationalen Beziehungen zu etablieren.

(III) Das Veto-Privileg als bisheriges Haupthindernis bei der Verwirklichung des Konzeptes der kollektiven Sicherheit

Tatsächlich ist das Veto-Privileg von Anfang an als machtpolitisches Haupthindernis bei der Verwirklichung des Konzeptes kollektiver Sicherheit erkannt wie als Widerspruch zu den vor allem in Art. 1, Z. 2 der Charta niedergelegten zentralen Völkerrechtsnormen gebrandmarkt worden.[8] So erklärte der mexikanische Delegierte bereits bei der Gründungskonferenz von San Francisco, daß man mit der Übernahme der Abstimmungsformel von Jalta in die UNO-Charta[9] ein internationales System etabliert habe, "in which a mouse could be condemned but in which lions would not be restricted".[10] Die Ohnmacht vor allem der kleinen und mittleren Staaten gegenüber einem System, das sie gerade in den wichtigen, in Art. 39 der Charta umschriebenen Aufgabenbereichen zu Zuschauern macht, wird auch in der Äußerung des finnischen UNO-Botschafters Jakobson deutlich, der die eingeschränkte Handlungsfähigkeit des Sicherheitsrates in wichtigen internationalen Angelegenheiten bedauerte und von einer "atrophy of the primary function of the United Nations" sprach.[11] Dieses Lamento wiederholte sich unzählige Male,[12] ohne daß Änderungen der Charta ernsthaft in Erwägung gezogen worden wären. Auch die ehemaligen Präsidenten der Vollversammlung mußten – anläßlich eines Treffens zum 40-Jahr-Jubiläum der Vereinten Nationen – eingestehen, daß die Organisation von Anfang an nicht, wie vorgesehen, hat funktionieren können, da die Charta in der Annahme und unter der Voraussetzung formuliert worden sei, die "Siegermächte" würden in ihrer bis zum Kriegsende praktizierten Kooperation auch weiterhin fortfahren.[13] Der Umstand, daß gerade im letzten Jahrzehnt Resolutionen zu regionalen Konflikten möglich wurden (z.B. 598 [1987] zum Krieg zwischen Irak und Iran, 665 [1990] zum Konflikt Irak-Kuwait), wobei im letzten Fall sogar Maßnahmen der kollektiven Sicherheit in Gang gesetzt wurden, darf aber nicht zu dem Trugschluß verleiten, daß nunmehr – nach dem vorläufigen Ende des Ost-West-Konfliktes – die Arbeit der Vereinten Nationen auf eine tragfähige Basis gestellt sei. Die neue Übereinstimmung unter den Ständigen Mitgliedern ist das Resultat einer veränderten globalen Machtkonstellation, welche Jedoch in ständigem Fluß ist und in Ansätzen bereits zu einer neuen Blockbildung geführt hat: Es zeichnet sich nämlich mehr und mehr eine Polarisierung zwischen dem (industrialisierten) Norden und den aufstrebenden Ländern des Südens ab, was in der konkreten Situation bedeutet, daß die Grundsätze der Charta nur äußerst selektiv – nach den Machtinteressen der derzeit als Block (unter Führung der USA) auftretenden und im Namen der industrialisierten Welt agierenden Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates (mit Ausnahme Chinas, das sich in Stimmenthaltungsdisziplin übt) – zur Anwendung kommen. Wie anders wäre es zu erklären, daß z.B. gegenüber Israel, das jahrzehntelang arabisches Gebiet besetzt hält, ja sogar annektiert hat, und mit seinen Besatzungspraktiken ständig die Vierte Genfer Konvention von 1949 verletzt,[14] keinerlei Maßnahmen gemäß Kapitel VII der Charta zur Durchsetzung der Resolution 242 (1967) in Gang gebracht wurden?[15] Dies gilt genauso für das Verhalten des Sicherheitsrates gegenüber den Invasionen der Vereinigten Staaten in Grenada und Panama[16] und anderen völkerrechtswidrigen Akten dieses Ständigen Mitgliedes.

Es versteht sich von selbst, daß eine derart selektive Anwendung der Grundsätze der UNO-Charta den bisherigen Maßnahmen kollektiver Sicherheit einen großen Teil ihrer Glaubwürdigkeit nimmt.[17] In den mehr als fünf Jahrzehnten seit der Gründung der Vereinten Nationen waren es vor allem die Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates und ihre Verbündeten, welche militärische Aggressionen begangen und den Weltfrieden gefährdet haben. Aufgrund dieses Umstandes ist deutlich geworden, daß der Sicherheitsrat “keineswegs eine den einzelnen Staaten gegenüber regelmäßig wirksame Autorität zur Wahrung des Völkerrechts" sein kann.[18] Denn die machtpolitisch motivierte Einschränkung des Geltungsbereiches von Normen des zwischenstaatlichen Verhaltens macht diese de facto obsolet. Sie schafft ein Klima der "Rechtsunsicherheit", in dem auch die in der Charta vorgesehenen Zwangsmaßnahmen ihren zwingenden – gar moralisch verpflichtenden – Charakter einbüßen.

Es trifft sicher zu, daß die Großmächte die Gründung der Vereinten Nationen überhaupt nur unter der Voraussetzung einer Einbeziehung des Vetoprivilegs initiiert haben.[19] "A Security Council without a great power veto would have been a non-starter from the beginning", konstatiert auch der der amerikanische Völkerrechtler Francis Boyle.[20] Der US-Außenminister Cordell Hull stellte bereits kurz nach der Gründung der Vereinten Nationen lapidarisch fest: "our government would not remain there a day without retaining the veto power."[21] Mit Bezug auf die Vereinigten Staaten wurde mehrfach festgestellt, daß gerade das Vetorecht als angemessene institutionelle Absicherung der eigenen Interessen in den Vereinten Nationen angesehen wurde[22] – in einer Zeit, in welcher – im Zuge der Rivalitäten des Kalten Krieges – die USA in der Vollversammlung mehr und mehr majorisiert wurden.[23] Das Veto als machtpolitische Rückversicherung, als bequemes Mittel, eine Majorisierung zu verhindern, konnte auch durch den Appell an die Ständigen Mitglieder zur Zurückhaltung im Gebrauch dieses Instruments und insbesondere durch den Hinweis auf die Verpflichtung aller Mitgliedsstaaten, gemäß den Grundsätzen der Charta zu handeln,[24] in seinen negativen Auswirkungen nicht gemildert werden. Die diesbezügliche Erklärung des US-Delegierten Austin vor der Generalversammlung vom 30. 10. 1946[25] konnte nur im Sinne eines moralischen Appells, eines Aufrufes zur “freiwilligen Selbstkontrolle” verstanden werden, die naturgemäß gerade dann versagt, wenn die sog. "vitalen Interessen" auf dem Spiel stehen. Zusätzlich zum häufigen Gebrauch des Vetos, wenn es darum ging, Israel vor einer Verurteilung zu schützen (neunzehnmal im Zeitraum 1981-1991, siebenmal allein innerhalb eines Jahres im Zeitraum 1989/1990 und mehrfach sogar seit Beginn des Oslo-“Friedensprozesses” 1993), haben die Vereinigten Staaten in ihrer Obstruktion bei der Umsetzung der Resolution 242 (1967) des Sicherheitsrates, aber auch in der willkürlichen Auslegung der Resolution 661 (1990) zum Konflikt Irak-Kuwait im Sinne vorzeitigen militärischen Eingreifens in Form einer Seeblockade und in den nachfolgenden Resolutionen zum Golfkonflikt wie in den Beschlüssen zu den Sanktionen gegen Libyen und den Sudan gezeigt, daß Selbstkontrolle bei ihnen genauso wenig funktioniert wie in der Vergangenheit – als ihr die Machtmittel noch zur Verfügung standen – bei der Sowjetunion, die ihre Machtinteressen gegenüber dem westlichen Block durch einen exzessiven Gebrauch des Vetos zur Geltung gebracht hat. So muß man sich der pessimistischen Bewertung der Experten des “Carnegie Endowment for International Peace” anschließen: "The veto ... is essentially negative. Its effect is not to foster cooperation; it is to prevent action."[26] Auch ein von UNITAR veranstaltetes Seminar über den Sicherheitsrat mußte eingestehen, daß dieses Gremium aufgrund des Privilegs der Ständigen Mitglieder keine konstruktive Rolle mehr zu spielen vermochte und zu einer rein "reaktiven" Körperschaft geworden war.[27] Es nimmt nicht wunder, wenn aufgrund dieser Umstände die Völkerrechtslehre hinsichtlich derjenigen Normen, welche Zwangsmaßnahmen zur kollektiven Friedenssicherung vorsehen (wie sie gerade in der neuen weltpolitischen Einstimmigkeit wieder beschworen werden), von einer lex imperfecta spricht,[28] zumal das in Kap. VII vorgesehene System der kollektiven Sicherheit bis jetzt kaum jemals wirksam werden konnte. Es gilt jedoch, zu zeigen, daß der "Fehler" nicht so sehr in der mangelnden Übereinstimmung der Großmächte als vielmehr in einer problematischen völkerrechtlichen Konstruktion liegt: nämlich in der Privilegierung einzelner Mitglieder des Sicherheitsrates.

Würde diese nicht bestehen, könnten Maßnahmen der kollektiven Sicherheit einer qualifizierten Mehrheitsbildung überlassen werden. Das Problem liegt also zuvörderst nicht in den faktischen (realpolitischen) Anwendungsbedingungen der Charta[29] – die internationale Konstellation ist in einem ständigen Wandel begriffen, nur der jeweils Mächtigere will in ihr etwas Statisches sehen! –, sondern in einer widersprüchlichen normativen Festlegung, welche dazu führt, daß die auf dem Gleichheitsgrundsatz basierende Mehrheitsregel in wichtigen Fragen außer Kraft gesetzt wird. Das Schicksal der internationalen Ordnung – und damit der Vereinten Nationen – darf nicht zur Gänze einer jeweils mehr oder weniger günstigen globalen Machtkonstellation, einem stets instabilen "Klima" überlassen werden. Bevor wir auf diese zentrale normenlogische Problematik eingehen, muß jedoch der Disput über die Vetoregel innerhalb des Systems der Vereinten Nationen erörtert werden.

(IV) Die Genesis der Kontroverse um das Abstimmungsprivileg innerhalb der Vereinten Nationen

Die Abstimmungsformel von Jalta, wie sie auf der Konferenz von Dumbarton Oaks von den sponsoring governments erarbeitet und auf der Konferenz von Jalta (4.-11. Februar 1945) beschlossen worden war und nunmehr Art. 27 der UNO-Charta zugrunde liegt, wurde schon auf der United Nations Conference on International Organization in San Francisco (25.4.-25.6.1945) scharf kritisiert. Aufgrund eines Beschlusses des Subkomitees III/1/B vom 19.5.1945 wurde den sponsoring governments (USA, UdSSR, China, England) am 22.5.1945 von den übrigen Regierungsdelegationen ein Fragebogen vorgelegt, der sich auf das Problem des Anwendungsbereiches des Vetos bezog. Insbesondere wollte man geklärt wissen, inwiefern das Veto auch auf die Zuständigkeit des Sicherheitsrates, bei Streitfällen Untersuchungen einzuleiten (Frage 1), bzw. auf die Feststellung, daß die Fortsetzung eines Konfliktes den Weltfrieden gefährden könne (Frage 4), anwendbar sei. Weiters wurde das "Meta-Problem" aufgeworfen, ob die Entscheidung darüber, ob es sich bei einem bestimmten Gegenstand um eine Sach- oder Verfahrensfrage handle, selbst dem Veto unterliege oder eine Bloße Verfahrensfrage sei (Frage 19). Die Antwort im Statement by the Delegations of the Four Sponsoring Governments on Voting Procedure in the Security Council (7. Juni 1945) war außerordentlich extensiv; durch interpretatorische Festlegungen wurde der Anwendungsbereich des Vetos – und damit die Kontroll- und Steuerungskompetenz der Ständigen Mitglieder – immens ausgeweitet. So wurden alle obigen Fragen positiv – d.h. im Sinne einer Anwendbarkeit des Vetos – beantwortet. Bemerkenswert vom machtpolitischen Kalkül her ist die Argumentation mit dem Begriff einer “Kette von Ereignissen" (chain of events), welche durch Entscheidungen des Sicherheitsrates ausgelöst werden könne und die schon dann beginne, wenn der Rat lediglich beschließt, eine Untersuchung einzuleiten oder eine Empfehlung gegenüber den Konfliktparteien abzugeben (Punkt I/4 der Antwort). Ein solcher durch den Sicherheitsrat ausgelöster Ablauf von Ereignissen könne den Rat schließlich zwingen, Zwangsmaßnahmen gemäß Kap. VII der Charta zu ergreifen, weshalb schon eine Entscheidung über die genannten Vorfragen die Einstimmigkeit unter den Ständigen Mitgliedern zwingend erfordere.[30] Diese extensive Auslegung ihrer eigenen Machtbefugnisse haben die sponsoring governments mit einem Hinweis auf eine Art "freiwilliger Selbstkontrolle" zu relativieren gesucht, die jedoch bisher nie zum Tragen gekommen ist. Vielmehr wurde ein kollektives Verantwortungsbewußtsein vorgeschützt, wo tatsächlich Machtinteressen vorlagen: "It is to be assumed, however, that the permanent members, any more than the non permanent members, would use their 'veto' power wilfully to obstruct the operation of the Council." (Punkt I/8 der Antwort) In Punkt II/2 der Antwort wird ausdrücklich (in Beantwortung von Frage 19) eine Art "doppeltes Veto" institutionalisiert, insofern die Klärung der Vorfrage, ob eine Angelegenheit inhaltlicher oder prozeduraler Natur ist, selbst dem Veto unterworfen, d.h. de facto zur inhaltlichen Frage gemacht wird. Auf diese Weise machten sich die sponsoring governments tatsächlich zu den autoritativen Interpreten der Charta. Sie etablierten ein Interpretationsmonopol zum Zweck der Ausweitung des Anwendungsbereiches des Vetos. Das machtpolitische und mit transnationaler Demokratie schlechthin nicht vereinbare Selbstverständnis der sponsoring governments zeigt sich auch in ihrer Formulierung in Punkt I/9 der Antwort, wo sie für sich eine "Hauptverantwortung" für den Weltfrieden reklamieren und festhalten, daß man im Hinblick darauf von ihnen nicht verlangen könne, sich einem Beschluß zu fügen, dem sie nicht zugestimmt haben. Die Abneigung gegen eine Majorisierung in einem zunächst nach demokratischen Spielregeln operierenden Gremium wird also durch eine Anmaßung überspielt. Ein derartiges Großmachtdenken aus der Ära der Weltkriege kann jedoch in der heutigen Weltordnung keinen Platz mehr haben, zumal uns die Großmächte in allen bisherigen Konflikten gezeigt haben, daß sie lediglich ihre eigene Interessenpolitik verfolgen.

Die Vollversammlung der Vereinten Nationen hat sich jedoch mit obiger Sprachregelung nur widerwillig abgefunden. Sie hat daher am 13.12.1946 im Hinblick auf die Meinungsverschiedenheiten über die Auslegung von Art. 27 der Charta eine Resolution verabschiedet (A/RES/40[I]), in welcher auf die Gefahr einer Lähmung des Sicherheitsrates durch den Mißbrauch des Vetos hingewiesen wurde und die Ständigen Mitglieder "dringend" ersucht wurden, alle Anstrengungen zu unternehmen, um zu verhindern, daß der Gebrauch des besonderen Abstimmungsprivilegs seiner Ständigen Mitglieder den Sicherheitsrat daran hindert, unverzüglich Entscheidungen zu treffen. Weiters wurde dem Sicherheitsrat die baldige Annahme von mit der Charta vereinbaren Verfahren empfohlen, die dazu beitragen sollten, die Schwierigkeiten bei der Anwendung von Art. 27 zu verringern.

Ein weiterer Vorstoß wurde durch die Generalversammlung (Resolution 117 [II] vom 21.11.1947) mit der Beauftragung eines Interim-Komitees unternommen, das Probleme des Abstimmungsverfahrens im Sicherheitsrat behandeln und sich zu diesem Zweck mit einem wie auch immer gearteten, vom Sicherheitsrat zu bestimmenden Komitee beraten sollte (Punkt 2 der Resolution). Tatsächlich hat der Sicherheitsrat ein solches Komitee nie gebildet. Offizielle Konsultationen konnten also niemals stattfinden. Aufgrund der praktisch nicht vorhandenen Kooperationsbereitschaft des Sicherheitsrates mußte das Interim-Komitee seinen Bericht ohne diese Beratungen veröffentlichen. Das umfangreiche Dokument (The Problem of Voting in the Security Council, Doc. A/578, 15. Juli 1948), auf das hier nur kursorisch eingegangen werden kann, versucht eine umfassende Klassifikation von Entscheidungen im Hinblick auf die Anwendbarkeit des Vetos im Abstimmungsverfahren (und zwar im Zusammenhang mit der Frage, ob eine Entscheidung inhaltlicher oder prozeduraler Natur sei). Dazu wird eine Art Kasuistik entwickelt. 98 mögliche Entscheidungstypen werden penibel aufgelistet, welchen jeweils inhaltlicher oder prozeduraler Charakter attestiert wurde (wobei zu manchen Fragen keine Empfehlung über die Zuordnung abgegeben wurde). Zur Erarbeitung dieser Kasuistik wurde ein eigenes Sub-Komitee gebildet. Eine weitere Kategorie von Entscheidungen wurde eingeführt, bei welcher – unabhängig davon, ob sie von einzelnen Mitgliedern des Sub-Komitees als substanzieller oder prozeduraler Natur angesehen werden – auf jeden Fall die Mehrheitsregel (Entscheidung durch sieben – jetzt neun – Mitglieder) gelten sollte.

Weiters wurde eine Definition von "Streitfall" (dispute) versucht (Fall 22 der Kasuistik). In den Schlußfolgerungen des Interim-Komitees wird der Generalversammlung empfohlen, den Ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrates nahe zu legen, vom Vetorecht so restriktiv wie möglich Gebrauch zu machen; die Minderheit der Ständigen Mitglieder solle bei fehlender Übereinstimmung nur dann eine Entscheidung beeinspruchen, "when they consider the question of vital importance to the United Nations as a whole", wobei sie auch genau angeben sollten, warum dies bei einer bestimmten Entscheidung zutreffe (Teil IV/A: Punkt 3 [c] der Empfehlungen an die Vollversammlung). Dieser Appell zur "Selbstlosigkeit" und zum Verzicht auf jedwede Obstruktion ("that they will not exercise their veto against a proposal simply because it does not go far enough to satisfy them"/Punkt 3 [d]) ist leider so wirkungslos geblieben[31] wie ein Großteil der Beratungen des Sicherheitsrates selbst. Das Interim-Komitee hat der Vollversammlung im Hinblick auf die Funktionsmängel im Sicherheitsrat schon damals vorsichtig empfohlen, zu prüfen, ob nicht der Zeitpunkt für die Einberufung einer Sondersitzung zwecks Änderung der Charta gemäß Art. 109 gekommen sei.

Die Vollversammlung hat die Empfehlungen des Interim-Komitees mit der Resolution 267 (III) vom 14.4.1948 übernommen, insbesondere was das Ersuchen an den Sicherheitsrat betrifft, bei bestimmten Entscheidungstypen dann vom Veto Abstand zu nehmen, wenn bereits sieben (jetzt: neun) zustimmende Voten abgegeben worden sind (Punkt 2 der Resolution). Als Beispiele für solche Fälle werden angeführt: die Entscheidung darüber, ob ein Streitfall (dispute) vorliegt; die Entscheidung über die Aufnahme von Mitgliedern in die Vereinten Nationen; die Entscheidung darüber, ob eine Frage prozeduraler Natur ist oder nicht (zwecks Vermeidung des sog. "doppelten Vetos"). Weiters wurden explizit die Empfehlungen unter Abschnitt IV/A/3 des Interim-Komitees übernommen (siehe oben), zumal ein durch den übermäßigen Gebrauch des Vetos entstehender Schaden hinsichtlich der Effektivität und des Prestiges des Sicherheitsrates abgewendet werden sollte (Punkt 3 der an den Sicherheitsrat gerichteten Resolution). Die Ständigen Mitglieder haben keine dieser Empfehlungen übernommen, ja die Zuordnungen zu den zwei Entscheidungskategorien genau gegenteilig vorgenommen. In der Erklärung des Präsidenten des Sicherheitsrates über Abstimmungen vom 18.10.1948 (SCOR, 4th year, no. 48, 452nd meeting), die als Antwort auf die Resolution der Vollversammlung gedacht war, wurde festgehalten, daß man sich im Hinblick auf die Empfehlungen der Vollversammlung um eine Übereinkunft der Ständigen Mitglieder bemüht habe. Eine solche Übereinkunft sei jedoch aufgrund der ablehnenden Haltung der Sowjetunion nicht möglich gewesen. Der damals sich bereits abzeichnende Ost-West-Konflikt hat also den Sicherheitsrat schon in der Vorfrage, ob eine Entscheidung überhaupt dem Veto unterliegt, paralysiert.

Einen weiteren Appell richtete die Vollversammlung am 2.11.1949 (Res. 296 K[IV]) an die Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates, sich zumindest bei der Empfehlung von Staaten für die Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen des Vetos zu enthalten. Auch diese Resolution wurde zur Gänze ignoriert. Bis 1968 wurde In dieser Frage mindestens dreißigmal vom Veto Gebrauch gemacht.

Den bisher entschiedensten Anlauf, die Paralysierung der Vereinten Nationen im Hinblick auf Maßnahmen der kollektiven Sicherheit abzuwenden,[32] hat die Vollversammlung am 3.11.1950 mit der "Uniting for Peace Resolution" unternommen.[33] Diese ist als Antwort auf die fortgesetzte Blockierung des Sicherheitsrates durch den exzessiven Gebrauch des Vetos und die Nichtbeachtung der früheren Empfehlungen der Vollversammlung zu sehen. Die Resolution (377 A [V]) stellt fest, daß der Fehler des Sicherheitsrates, seine Verantwortung wahrzunehmen, die Mitgliedsstaaten nicht ihrer in der Charta festgelegten Verpflichtung zur Wahrung des Weltfriedens entbindet. Sie fordert daher: "if the Security Council, because of lack of unanimity of the permanent members, fails to exercise its primary responsibility for the maintenance of international peace and security ..., the General Assembly shall consider the matter immediately with a view to making appropriate recommendations to Members for collective measures ... to maintain or restore international peace or security". Gemäß dieser Resolution kann eine Sitzung über Antrag von neun Mitgliedern des Sicherheitsrates oder der einfachen Mehrheit der Mitglieder der Vollversammlung binnen 24 Stunden einberufen werden. Die Vollversammlung hat sich vor allem deshalb gezwungen gesehen, ihre Gesamtverantwortung für die Vereinten Nationen wahrzunehmen, weil die Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates auch und gerade dann, wenn sie in einen Konflikt involviert waren, in statutenwidriger Weise zum Veto Zuflucht genommen hatten. So kam die Uniting for Peace Resolution im Korea-Krieg (1950), in der Suez-Krise (1956), in der Kongo-Krise (1960), im Konflikt Indien-Pakistan (1971) und im Konflikt um Afghanistan (1980) zum Tragen. (In der Palästinafrage wurde von ihr bis jetzt nicht Gebrauch gemacht.)[34] Mit dieser Resolution hat sich die Vollversammlung für alle künftigen derartigen Fälle für zuständig erklärt. Unter Völkerrechtlern ist allerdings die Frage umstritten, ob die Vollversammlung – abweichend vom Wortlaut in Art. 11, Z. 2 der Charta – befugt ist, Maßnahmen zu empfehlen, für die gemäß Kap. VII nur der Sicherheitsrat zuständig sein soll. Dieser Gedankengang ist jedoch insofern rein formalistischer Natur, als die oberste inhaltliche Maxime für die Anwendung der UNO-Charta lautet: "All Members, to ensure all of them the rights and benefits resulting from membership, shall fulfil in good faith the obligations assumed by them in accordance with the present Charter." (Art. 2, Z. 2)

Die späteren Anläufe zur Eliminierung des Vetos – vor allem die Initiativen Libyens, denen sich mehrere Länder der Dritten Welt angeschlossen hatten[35] – wurden letztlich alle abgeblockt. Seit der 30. Sitzungsperiode der UNO-Vollversammlung hat Libyen mehrfach und mit großer Bestimmtheit eine Abschaffung des Vetorechts im Sicherheitsrat gefordert. So wurde in der 34. Sitzungsperiode in der VI. Kommission der Vollversammlung ein Beschlußentwurf eingebracht, der mit einer soliden Mehrheit (43 gegen 34 Stimmen bei 44 Enthaltungen) angenommen worden war. Eine Beschlußfassung darüber in der Vollversammlung wurde jedoch über Antrag Finnlands auf die nächste Sitzungsperiode vertagt. Ähnliches widerfuhr den in den nachfolgenden Sitzungsperioden erneuerten Initiativen (z.B. dem von Libyen initiierten und von Mauretanien, Mali, Benin und Iran unterstützten Beschlußentwurf in der 37. Sitzungsperiode). Die Taktik der Vertagung wurde in der Vollversammlung bis zur 40. Session noch mehrmals angewandt (wobei die diesbezüglichen Anträge von Finnland bzw. Australien eingebracht wurden). In den späteren Sitzungsperioden hat Libyen aufgrund dieser Obstruktionstaktik verständlicherweise keine weitere formelle Initiative mehr gesetzt. – Die Angelegenheit ist inzwischen jedoch durch die Debatten über eine umfassende Reform und Demokratisierung der Vereinten Nationen wieder aufgelebt.

(V) Der spezifische machtpolitische Mißbrauch des Vetos

Wie die Absurdität der Kasuistik zeigt, mit welcher die Vollversammlung den Ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrates ein Korsett zwecks Einschränkung des Veto-Gebrauchs anlegen wollte, kann man eine machtpolitische Interessenlage, welche einer Verfahrensnorm zugrunde liegt, nicht mit Systematisierungsversuchen und moralischen Appellen in den Griff bekommen.

Das machtpolitische Kalkül des Veto-Grundsatzes zeigt sich, wie im obigen Überblick schon angedeutet, gerade in der Regelung seiner Anwendung. Ein Privileg will eben exzessiv gebraucht werden; dazu muß es extensiv ausgelegt werden. Genau dies ist mit der oben apostrophierten "definitorischen Anmaßung" seitens der Ständigen Mitglieder geschehen, welche einerseits schon die Vorfrage über die kategoriale Zuordnung eines Problems (ob inhaltlich oder prozedural) dem Veto unterworfen wissen wollten, andererseits auch die einzige Korrektivbestimmung (die Verpflichtung zur Stimmenthaltung bei Parteistellung [Art. 27, Z. 3]) faktisch außer Kraft gesetzt haben. Für den Rechtstheoretiker haben sich die Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates durch diese Willkür der Auslegung, d.h. durch die Einführung eines doppelten Vetos in ihrer Motivation vollständig decouvriert.

a. Das "doppelte Veto"

Beschäftigen wir uns zunächst genauer mit der Problematik des "doppelten Vetos", insofern es dabei um die Frage der Zuordnung einer Entscheidung zu den beiden oben beschriebenen Kategorien der “Situation” und des “Konfliktes” (dispute) geht. Aufgrund der Willkür der Inhaber des Interpretationsprivilegs ist, wie wir gezeigt haben, eine beliebige Erweiterung des dem Veto unterworfenen Fragenbereiches möglich. Die wohl treffendste Kritik zur Vier-Mächte-Erklärung von San Francisco (s. oben) wurde seinerzeit von Australien geübt, dessen Delegierter feststellte: "The permanent member, according to that ruling, can say, not only 'I can veto the decision of the Council', but 'I can determine the question which I will veto'". (SCOR, 49th meeting, S. 425) Damit ist der Willkür Tür und Tor geöffnet. Australien hat daher schon in dieser Sitzung darauf verwiesen, daß diese autoritative Interpretation der Vier Mächte vom 7.6.1945 von der Konferenz in San Francisco niemals in offener Sitzung bestätigt worden sei und daß die Erklärung zum "doppelten Veto" mithin keine Richtlinie bei der Auslegung der Charta sein könne. Ähnlich meinte auch Hans Kelsen, daß die Vier Mächte in ihrem Statement nur eine bestimmte Meinung zu diesem konkreten Zeitpunkt ausgedrückt hätten und daß auch sie selbst an diese Interpretation nicht gebunden seien,[36] zumal die Erklärung nicht die Natur eines Vertrages gehabt habe.[37]

Seit der Behandlung der Formosa-Frage im Sicherheitsrat (27.11.1950) ist die definitorische Anmaßung der Ständigen Mitglieder und die selbstverfügte Ausweitung ihres Privilegs durch das "doppelte Veto" insofern unterminiert worden, als unter Heranziehung von Regel 39 der Provisional Rules of Procedure of the Security Council der Präsident des Sicherheitsrates trotz des (national)chinesischen Vetos eine mit neun ja-Stimmen erfolgte Bestätigung des prozeduralen Charakters der Frage einer Beiziehung von "Auskunftspersonen" (in diesem Fall eines Vertreters der Volksrepublik China) als wirksam verfügte – und zwar mit folgender Begründung: "I think that if such a situation as this is allowed to stand, a very grave precedent will have been created which may well impede the whole functioning of the United Nations in the future."[38] Unter Inanspruchnahme des presidential ruling nach Regel 30 der Provisional Rules of Procedure wurde zum ersten Mal der Versuch einer willkürlichen Handhabung des doppelten Vetos (seitens eines Ständigen Mitgliedes, das gleichzeitig Konfliktpartei war) unterbunden. Diese Entscheidung war unseres Erachtens von ähnlich moralisch-exemplarischer Bedeutung für die Durchsetzung der UNO-Charta in ihrer Gesamtheit wie die Uniting for Peace Resolution der Vollversammlung. (Die formale Frage, ob die Problematik eines Abstimmungsverfahrens vom Präsidenten als point of order [Art. 30] abgehandelt werden kann und mithin ein presidential ruling zulässig ist, ist gegenüber dem Anliegen, die Durchsetzung der Charta insgesamt zu sichern, von nachgeordneter Bedeutung.)[39] Auch Benjamin Cohen meint in seiner Analyse der Entfaltungsmöglichkeiten der Vereinten Nationen, daß man die Entscheidung über den prozeduralen Charakter einer Frage – zwecks Vermeidung eines doppelten Vetos – besser dem Präsidenten des Sicherheitsrates im Rahmen eines presidential ruling gemäß Regel 30 hätte überlassen sollen.[40] Denn: "neither the words nor spirit of the Charter require that the judgment of one permanent member should make a question of procedure a question of substance when seven of the other members in good faith conclude that it is clearly a question of procedure".[41]

b. Die Umgehung der Befangenheitsklausel

In einer Weise, die dem Gebrauch des "doppelten Vetos" ähnelt, ist die den Ständigen Mitgliedern auferlegte Verpflichtung, sich dann der Stimme zu enthalten, wenn sie selbst Konfliktpartei sind,[42] umgangen worden. Schließlich war und ist das Veto-Privileg für die jeweilige Großmacht gerade dann von besonderem Nutzen, wenn sie selbst involviert ist, d.h. wenn die eigenen "vitalen" Interessen berührt werden.[43] Daher haben sich die sponsoring governments und nachfolgend die Ständigen Mitglieder ein Definitionsprivileg angemaßt, um so mehr oder weniger verdeckte Stellvertreterkriege möglichst unangefochten führen und unangenehme Resolutionen von vornherein abblocken zu können. Daß man so "den Bock zum Gärtner macht", hat die Vertreter von Machtinteressen noch nie gestört. Den Theoretikern der internationalen Beziehungen blieb es vorbehalten, warnend ihre Stimme zu erheben, wenn die Maxime „might makes right“ zum zentralen Grundsatz internationaler Konfliktregelung gemacht wurde. Tatsächlich ist die Verpflichtung zur Stimmenthaltung von den Ständigen Mitgliedern in der bisherigen Geschichte der Vereinten Nationen fast immer unterlaufen worden. Eine essentielle Bestimmung der Charta wurde auf diese Weise systematisch ausgehöhlt.

Zwischen der in der Charta verankerten Verpflichtung zur Stimmenthaltung bei Involvierung und der Erklärung der Vier Mächte, wonach eine Entscheidung darüber, wer Konfliktpartei ist (in der Form der Klärung der Frage, ob im konkreten Fall überhaupt ein Streitfall [dispute] vorliegt), dem Veto unterliege, besteht ein unauflösbarer Widerspruch. Durch die Inanspruchnahme eines Meta-Vetos (doppelten Vetos) auch in diesem Bereich wird die Stimmenthaltungsklausel der Charta vollkommen obsolet.[44] Die Situation der Ohnmacht, in welcher sich die nicht-ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates durch diese definitorische Anmaßung befinden, hat Andrew Boyd treffend geschildert: "When a small state has a dispute with a great power, and brings that dispute to the Council, the great power will say it is not a dispute, and will thus retain its right to vote on the dispute ..."[45] So wird die durch die Veto-Regel selbst etablierte Ungleichheit nochmals verdoppelt – und zwar in Richtung einer jeder Kontrolle entzogenen Willkür. Ein Antrag Ägyptens aus dem Jahr 1951, diese Streitfrage dem Internationalen Gerichtshof vorzulegen, wurde von den Ständigen Mitgliedern abgelehnt. Der traditionelle Rechtsgrundsatz, wonach niemand über sich selbst zu Gericht sitzen könne, wurde damit gänzlich über Bord geworfen. So ging der Sicherheitsrat einer bedeutenden Legitimitätsgrundlage für seine Entscheidungen verlustig. Der Völkerbund hat sich seinerzeit mit der Problematik glaubwürdiger auseinandergesetzt, d.h. das Thema nicht in bloß machiavellistischer Manier wie später die Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates abgehandelt. Der Grundsatz, wonach Befangenheit eine Verpflichtung zur Stimmenthaltung bedingt, wurde in einer anläßlich der Beratungen über den türkisch-irakischen Konflikt eingeholten advisory opinion des Permanent Court of International Justice bestätigt und präzisiert: "in the case of the settlement of a dispute, the rule of unanimity is applicable, subject to the limitation that the votes cast by representatives of the interested Parties do not affect the required unanimity ... The well-known rule that no one can be judge in his own suit holds good."[46]

Allerdings ist die UNO-Charta selbst in der Anwendung des Befangenheitsgrundsatzes inkonsequent (was aus der machtpolitischen Konsequenz der sponsoring governments resultiert). Denn die Stimmenthaltungsverpflichtung wegen Involvierung (Befangenheit) gilt nicht für Beschlüsse nach Kap. VII der Charta (Action with Respect to Threats of Peace, Breaches of the Peace, and Acts of Aggression), wo sie nach dem gängigen Gerechtigkeitsverständnis geradezu unerläßlich wäre, sondern – wie oben angeführt – nur für Beschlüsse nach Kap. VI (Pacific Settlement of Disputes) und Kap. VIII, Art. 52, Z. 3 (pacific settlement of local disputes). Die ohnedies bestehende gravierende statutarische Einschränkung des Wirkungsbereiches der Klausel wurde also durch eine Art "doppeltes Veto" im Bereich der Konflikt-Definition noch verschärft, womit man eine Situation geschaffen hat, welche den Ständigen Mitgliedern einen praktisch lückenlosen "Immunitätsschutz" bei der Ausführung eigener Aggressionspolitik und somit beim Mißbrauch der UNO-Charta für ihre machtpolitischen Zwecke bot.

(VI) Das Veto und die souveräne Gleichheit der Staaten (Analyse eines normenlogischen Widerspruchs)

Die im "doppelten Veto" deutlich werdende besondere machtpolitische Willkür in der Anwendung der Einstimmigkeitsregel hat die Ungleichheit unter den Mitgliedsstaaten noch verstärkt und Widersprüchlichkeiten in der Charta selbst noch deutlicher sichtbar gemacht. Dies führt uns zurück zur Frage der prinzipiellen Vereinbarkeit des Vetogrundsatzes mit der Satzung der Vereinten Nationen. Unseres Erachtens wurde durch die Einführung dieser Regel ein – machtpolitisch diktierter – normenlogischer Widerspruch in Kauf genommen, der nicht nur die dogmatische Konsistenz der Charta in Frage stellt, sondern außerordentlich "demoralisierend" wirkt, wenn es um die Anerkennung der Legitimität der UNO-Resolutionen und um ihre Verwirklichung geht. Das Abstimmungsprivileg des Art. 27 steht nämlich in direktem Gegensatz zum in Art. 2, Z. 1 formulierten zentralen Grundsatz (welcher die Basis der Legitimität der Vereinten Nationen als transnationaler Instanz ist): "The Organization is based on the principle of the sovereign equality of all its Members." Der Grundsatz der souveränen Gleichheit der Staaten wird durch die Bestimmungen von Art. 27 ohne jeden exkulpierenden Hinweis außer Kraft gesetzt.[47] Dieses Prinzip wurde jedoch von der Vollversammlung nochmals ausdrücklich in der Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Co-operation among States in accordance with the Charter of the United Nations bekräftigt.[48] Dort wird ausdrücklich erklärt, daß die Ziele der Vereinten Nationen nur bei Beachtung der souveränen Gleichheit der Staaten verwirklicht werden können; dieser Grundsatz müsse in den internationalen Beziehungen voll zur Geltung kommen, er bedeute einen signifikanten Beitrag zum gegenwärtigen Völkerrecht (Präambel).[49] Die souveräne Gleichheit wird sodann in Punkt 1 der Erklärung näher definiert: sie bedeute u. a. rechtliche Gleichheit (States are juridically equal).[50] Eine Bestimmung, welche einigen Mitgliedern der Vereinten Nationen ein Abstimmungsprivileg einräumt, ist jedoch mit rechtlicher Gleichheit in keiner Weise vereinbar. Dieser normenlogische Widerspruch kann auch nicht durch Euphemismen gemildert werden, wie man sie in der gängigen Völkerrechtslehre mehrfach findet, wenn etwa von einer "schwerwiegenden Ausnahme" vom Grundsatz der souveränen Gleichheit gesprochen wird.[51] Der eine Grundsatz negiert den anderen Grundsatz.[52] Beide Normen (Gleichheit/Ungleichheit) können nicht gleichzeitig gelten. Eine Norm gilt entweder generell oder überhaupt nicht. Im Sinne von Kelsens Grundsatz von der Einheit normativer Erkenntnis müßte also eine normenlogische Bereinigung der Charta vorgenommen werden, da ein Außerkraftsetzen zentraler Normen durch nach- geordnete Normen das ganze System in Frage stellt. Es ist bemerkenswert, mit welcher Energie und Spitzfindigkeit von den etablierten Völkerrechtsvertretern (welche oftmals im Umfeld der Vereinten Nationen tätig sind) versucht worden ist, diesen Widerspruch zu leugnen bzw. zu verschleiern. So wird etwa argumentiert, daß die mit dem Veto gegebene funktionale Ungleichheit in Wirklichkeit eine "materiale" (im Gegensatz zu einer "formalen") Gleichheit sei, da die Regel die tatsächlichen Unterschiede zwischen den Staaten sozusagen rechtlich widerspiegle.[53] Dies bedeutet jedoch in letzter Instanz die Etablierung des Rechts des Stärkeren als zentralen UNO- und damit Völkerrechtsgrundsatzes. Eine derartige "normative Kraft des Faktischen" ist aber mit dem Geist der Charta in keiner Weise vereinbar. Nichts würde die Kapitulation der Völkerrechtsordnung vor der Machtpolitik klarer ausdrücken, als das Eingeständnis, daß zahlenmäßige, wirtschaftliche und militärische Überlegenheit zusätzliche Rechte schafft. Da der Gleichheitsgrundsatz, wie die oben angeführte Deklaration der Vollversammlung belegt, jedoch im normativen, nicht im faktischen (deskriptiven) Sinne zu verstehen ist,[54] ist jede Argumentation mit dem Begriff materialer (faktischer) Ungleichheit unzulässig. Auch im innerstaatlichen Bereich ist die Ausübung staatsbürgerlicher Rechte (z.B. des Wahlrechts) nicht an die wirtschaftliche Stärke des Bürgers gebunden. Wohl jeder Stimmbürger würde eine solche Verletzung des – stets normativ zu verstehenden – Gleichheitsgrundsatzes verurteilen. Dasselbe gilt für den Bereich des Völkerrechts, wenn man an den Staaten als Völkerrechtssubjekten festhält. (Nur bei einer völligen Neustrukturierung des Völkerrechts in Richtung einer internationalen Demokratie, in welcher jeder Bürger direkt als Mitglied der Weltgemeinschaft [als Kosmopolit] angesehen wird – ohne nationalstaatliche Mediatisierung – , würde sich die Betrachtungsweise ändern. Gleichheit bezöge sich dann stets nur und direkt auf das Individuum, nicht auf ein als staatliche Entität konstituiertes Kollektiv.)[55]

Beschönigend spricht auch Boutros Boutros-Ghali von der "relativen" rechtlichen Gleichheit der Staaten und ihrer "funktionalen" Ungleichheit, die aus der "politischen" Ungleichheit resultiere.[56] Folgt man der obigen Argumentation und akzeptiert man die Vermengung von normativer und faktischer Ebene, so hat man zwar den normenlogischen Widerspruch verschleiert, kommt aber erst recht in Teufels Küche, weil dann die Liste der mit dem Abstimmungsprivileg ausgestatteten Ständigen Mitglieder je nach der Änderung der tatsächlichen Verhältnisse modifiziert werden müßte. Es müßten gar Kriterien für den "Großmachtstatus" definiert werden, aufgrund dessen einzelne Staaten faktisch mehr ins Gewicht fallen und somit mehr Rechte (zusätzliche Privilegien) beanspruchen dürften. Die gegenwärtige Liste müßte auf alle Fälle um Staaten wie Deutschland, Indien, Brasilien, Japan etc. erweitert werden, andere Staaten wären gegebenenfalls von der Liste zu streichen. Denn niemand kann bestreiten, daß die Kräfteverhältnisse Ende der neunziger Jahre nicht mehr diejenigen des Jahres 1945 sind. Die Auslieferung des Normativen an den faktischen Bestand würde also zu einer chaotischen Situation führen, wie diese Konsequenzen andeuten. Völkerrechtliche Bestimmungen müssen vielmehr, gerade wenn sie verpflichtenden Charakter haben sollen, von der Machtpolitik getrennt werden. Aufgabe des Völkerrechts ist es, die Machtpolitik zu normieren, ihr Zügel anzulegen, und nicht, ihre Ergebnisse nachträglich zu sanktionieren. Eine Konzeption, die eine "materiale" Ungleichheit als Grundlage normativer Privilegien vorsieht (die dann formaliter nicht gegen eine Gleichheitsidee verstießen), muß daher von vornherein als nicht völkerrechtskonform zurückgewiesen werden.

Auch andere Versuche, Art. 27 der Charta normenlogisch mithilfe semantischer Differenzierungen zu sanieren, sind zum Scheitern verurteilt. So wird etwa argumentiert, daß das Vetorecht den Grundsatz der souveränen Gleichheit der Staaten nicht außer Kraft setze, denn eine Ausnahme von einer generellen Norm bedeute noch keine Negation dieser Norm.[57] Schließlich gebe es auch im innerstaatlichen Recht Ausnahmen von generellen Normen. Außerdem liege die allgemeine Jurisdiktion der Vereinten Nationen ohnedies bei der Vollversammlung – und dort erfreuten sich alle Staaten souveräner Gleichheit. Genau besehen, handelt es sich hier nur um eine Beschwichtigungstaktik, nicht um eine rechtlich fundierte Argumentation. Denn gerade die entscheidenden Kompetenzen für die Wahrung des Weltfriedens, einschließlich der Sanktionsvollmachten, liegen beim Sicherheitsrat. Außerdem kann die Charta der Vereinten Nationen selbst – trotz der souveränen Gleichheit aller Staaten in der Vollversammlung – nur mit Zustimmung der Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates geändert werden, die Vollversammlung hat also keine "Souveränität" über die Charta.

Auch die semantische Unterscheidung zwischen Ausnahme und Außerkraftsetzung ist kein tragfähiges Fundament für die Rechtfertigung von Art. 27: eine "Ausnahme" von einer Norm kann nur dann gemacht werden, wenn ein übergeordnetes Rechtsgut auf dem Spiel steht (wie etwa im Fall der Notstandsgesetzgebung). Die Ausnahme dient letztlich nur dazu, die Anerkennung eben dieser Norm auf Dauer sicherzustellen. Diese Analogie ist beim Veto-Privileg zweifelsohne nicht gegeben. Es wird nicht ein höheres Rechtsgut geschützt, sondern ein faktisches Machtinteresse normativ abgesichert. Die "Ausnahme" ist ein Widerspruch, der das Funktionieren des Systems der kollektiven Sicherheit faktisch gefährdet und wesentlich für das Legitimationsdefizit des völkerrechtlichen Instrumentariums der Vereinten Nationen verantwortlich ist. Auch der von uns hier apostrophierte Völkerrechtler Magarašević muß eingestehen, daß das Abgehen vom Grundsatz der souveränen Gleichheit neue Relationen in der internationalen Hierarchie der Staaten, vor allem im System der kollektiven Sicherheit, geschaffen hat. Diese Relationen seien solche der Machtausübung und der Hegemonie.[58] In mancher Hinsicht scheint die Veto-Regel ein Relikt des historischen, die Nation verabsolutierenden Souveränitätsverständnisses zu sein, welches die Großmächte als sponsoring governments für sich selbst in die neue Ära herübergerettet haben.[59] Mit dieser Haltung geht die Lehre vom Primat der innerstaatlichen Rechtsordnung – im Gegensatz zum Primat der Völkerrechtsordnung[60] – einher.[61] Die These von der Unteilbarkeit der staatlichen Souveränität[62] könnte in letzter Konsequenz als Negation der Mehrheitsregel (d.h. als Verpflichtung zur Anwendung der Einstimmigkeitsregel) verstanden werden.[63] Dies würde bedeuten, daß ein individueller Souveränitätsanspruch Mehrheitsentscheidungen außer Kraft setzen könnte.[64] (John C. Calhoun spricht von einem “right of nullification”.) Eine derartige "absolutistische" Rechtfertigung des Vetos müßte allerdings erst plausibel machen, warum diese Regelung nur von einigen Staaten in Anspruch genommen werden soll bzw. darf.[65] Dies wäre nur möglich, wenn man den nicht-ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrates volle Souveränität abspräche.

Abgesehen von der normenlogischen und rechtsdogmatischen Problematik verträgt sich die Veto-Regel, wie oben angedeutet, nicht mit dem Geist der friedlichen Zusammenarbeit zwischen den Nationen, da mit dem Veto jedes beliebige Ergebnis einer demokratischen Meinungsbildung wieder annulliert werden kann. Ein mit Veto-Vollmacht ausgestattetes Ratsmitglied kann niemals "Partner" im Bemühen um eine Konfliktlösung sein, es ist vielmehr der Diktator in der Verhandlungsführung, auf den man sich mit der eigenen Taktik einzustellen hat, will man mit seinen eigenen, auch noch so legitimen Bestrebungen nicht scheitern. Die Vision einer Gestaltung der internationalen Beziehungen nach demokratischen Grundsätzen[66] muß von vornherein mit diesem Privileg in Konflikt geraten.[67] Auch hier sehen sich die Vereinten Nationen mit einem fundamentalen Glaubwürdigkeitsdefizit konfrontiert: Sollen Grundsätze, die innerstaatlich hochgehalten werden, ausgerechnet in den zwischenstaatlichen Beziehungen nicht gelten? Auch wenn manche das Veto im Sinne eines "Souveränitätsvorbehaltes" im Falle eines Überstimmtwerdens in Fragen von überragendem nationalen Interesse sehen wollen, kann es kein glaubwürdiges Korrektiv einer "Diktatur der Mehrheit" sein, da es gerade denjenigen Staaten vorbehalten bleibt, die eines Minderheitenschutzes am wenigsten bedürfen.

Nichts kann darüber hinwegtäuschen, daß der Veto-Grundsatz ein Fremdkörper im Normengefüge der Vereinten Nationen ist. Abgesehen von seiner Unvereinbarkeit mit den generellen Normen der Charta hat auch sein selektiver Gebrauch in der bisherigen Geschichte der Vereinten Nationen die rein machtpolitische Komponente enthüllt. Der machiavellistische Mißbrauch dieser Regel, der eine als Aggressor auftretende Großmacht bzw. die mit dieser liierten Aggressoren praktisch immer ungeschoren ließ, hat auch einer anfänglich idealistisch eingestellten internationalen Öffentlichkeit gezeigt, daß mit den Bestimmungen von Art. 27 die Macht als anerkannter Faktor auch des post-imperialen Völkerrechts etabliert werden sollte, was gleichbedeutend ist mit einer Zementierung des Grundsatzes des "alten" Völkerrechts: ex iniuria ius oritur, d.h. mit einer Verabsolutierung der positivistischen Effektivitätsmaxime.[68]

So hat sich das Veto als statisches Element, als "Klotz am Bein" der Vereinten Nationen erwiesen, der ihre Bemühungen um ein System kollektiver Sicherheit und um eine Sicherung der Herrschaft des Rechts auf der Basis der zentralen Menschenrechtsgrundsätze bisher weitgehend zunichte machte. Es besteht weiterhin der unbefriedigende Zustand, daß – auch wenn die Vereinten Nationen aufgrund einer “günstigeren” weltpolitischen Konstellation in der Sicherung des Friedens und der kollektiven Sicherheit Fortschritte machen mögen – das Veto dadurch allenfalls weniger “aktuell” ist, nicht jedoch eliminiert wird. Es bleibt als Ausdruck von "superior power and privilege" auch weiter bestehen.[69] Die Neutralisierung des Vetos in einer bestimmten weltpolitischen Großwetterlage darf nicht mit seiner Eliminierung verwechselt werden. So muß man also, wenn man nicht hinzunehmen gewillt ist, daß die internationale Friedensordnung ausschließlich dem Goodwill und der Harmonie unter den "Großmächten" überlassen bleibt, die Frage nach den Alternativen zum gegenwärtigen Abstimmungsverfahren im Sicherheitsrat stellen. Denn nur bei einer Preisgabe des Vetos kann sich die Staatengemeinschaft von den Unsicherheiten und Unwägbarkeiten einer jeweils mehr oder weniger "günstigen" weltpolitischen Konstellation befreien und den Frieden nicht ausschließlich auf die Zufälle eines Kräfteparallelogramms, sondern auf klare, von allen akzeptierte rechtliche Prinzipien gründen.